Nafsu Besar, Tenaga Kurang : Catatan Evaluasi Pemekaran Wilayah di Indonesia

Nawa Murtiyanto

 

Stagnan. Status tersebut kiranya tepat untuk menggambarkan perjalanan kebijakan pemekaran wilayah yang dilaksanakan oleh pemerintah Indonesia. Stagan karena perkembangan jumlah daerah otonom selama ini tidak berpengaruh signifikan terhadap peningkatan kesejahteraan masyarakat secara nasional – terutama di daerah pemekaran. Berbagai sumber data kependudukan[1] menyatakan bahwa pada awal 2009 dari total 75.666 desa, sebanyak 32.379 desa merupakan desa tertinggal dan 2.745 desa diantaranya merupakan desa sangat tertinggal. Di sisi lain, sejumlah 9.425 desa belum bisa dilalui kendaraan roda empat. Sejumlah 6.204 desa belum ada fasilitas listrik. Sejumlah 29.421 desa belum mempunyai pasar tetap. Data dari BPS juga menyatakan bahwa dari sekitar 213 juta penduduk Indonesia, sebanyak 37,168 juta merupakan penduduk miskin (17,42%). Dari jumlah tersebut, lebih dari 63% penduduk miskin berada di wilayah pedesaan. Dilihat dari sektor pekerjaan, 41,18% tenaga kerja di Indonesia bekerja di sektor pertanian, kehutanan, perkebunan dan perikanan, yang mana merupakan sektor pekerjaan yang didominasi masyarakat desa. Sedangkan sejumlah 20.435 desa lainnya belum mempunyai sarana dan prasarana yang lengkap. Memburuknya tingkat kesejahteraan masyarakat tersebut telah menunjukkan bahwa pemekaran daerah– sebagai implikasi dari otonomi daerah – telah gagal dalam mewujudkan tujuan yang diharapkan.

Kebijakan Pemekaran Wilayah

Dinamika implementasi otonomi daerah paska-reformasi berimplikasi secara signifikan terhadap pertambahan daerah otomom di Indonesia selama 10 tahun terakhir. Kebijakan pemekaran mempunyai tujuan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat melalui: (i) peningkatan pelayanan kepada masyarakat; (ii) percepatan pertumbuhan kehidupan demokrasi; (iii) percepatan pelaksanaan pembangunan perekonomian daerah; (iv) percepatan pengelolaan potensi daerah; (v) peningkatan keamanan dan ketertiban; dan (vi) peningkatan hubungan yang serasi antara pusat dan daerah[2]. Selanjutnya, kebijakan pemekaran wilayah diatur melalui Peraturan Pemerintah No. 129 tahun 2000, yang kemudian dilanjutkan (perubahan) dengan PP No. 78 tahun 2007 tentang Tata Cara Pembentukan, Penghapusan dan Penggabungan Daerah. Dalam PP 78/07 mengatur mengenai proses pembentukan daerah yang didasari pada 3 (tiga) persyaratan, yakni administratif, teknis, dan fisik kewilayahan.

  1. Persyaratan administratif didasarkan atas aspirasi sebagian besar masyarakat.
  2. Persyaratan secara teknis didasarkan pada faktor kemampuan ekonomi, potensi daerah, sosial budaya, sosial politik, kependudukan, luas daerah, pertahanan, keamanan, dan faktor lain yang memungkinkan terselenggaranya otonomi daerah. Adapun faktor lain tersebut meliputi pertimbangan kemampuan keuangan, tingkat kesejahteraan masyarakat, dan rentang kendali penyelenggaraan pemerintahan.
  3. Persyaratan fisik kewilayahan dalam pembentukan daerah meliputi cakupan wilayah, lokasi calon ibukota, sarana, dan prasarana pemerintahan.

Dengan persyaratan dimaksud diharapkan agar daerah yang baru dibentuk dapat tumbuh, berkembang dan mampu menyelenggarakan otonomi daerah dalam rangka meningkatkan pelayanan publik yang optimal guna mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat dan dalam memperkokoh keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Dalam pembentukan daerah, tidak boleh mengakibatkan daerah induk menjadi tidak mampu menyelenggarakan otonomi

Dari berbagai kajian kebijakan pemekaran wilayah, diharapkan akan berimplikasi terhadap peningkatan kualitas kehidupan masyarakat di daerah. Secara teoretis, implikasi positif yang akan muncul adalah :

  1. Implikasi di bidang Politik Pemerintahan, pemekaran wilayah dapat menumbuhkan perasaan homogen daerah  pemekaran baru yang akan memperkuat civil society agar lebih aktif dalam kehidupan politik.
  1. Implikasi di bidang Sosio Kultural, bisa dikatakan bahwa pemekaran daerah mempunyai beberapa implikasi positif, seperti pengakuan sosial, politik dan kultural terhadap masyarakat daerah. Melalui kebijakan pemekaran, sebuah entitas masyarakat yang mempunyai sejarah kohesivitas dan kebesaran yang panjang, kemudian memperoleh pengakuan setelah dimekarkan sebagai daerah otonom baru.5
  1. Implikasi Pada Pelayanan Publik, pemekaran daerah memperpendek jarak geografis antara pemukiman penduduk dengan sentra pelayanan, terutama ibukota pemerintahan daerah. Pemekaran juga mempersempit rentang kendali antara pemerintah daerah dengan unit pemerintahan di bawahnya.
  1. Implikasi Bagi Pembangunan Ekonomi, pemekaran dianggap sebagai cara untuk meningkatkan pembangunan di daerah miskin, khususnya dalam kasus pembentukan kabupaten baru. Adanya pemekaran dinilai akan memberi kesempatan kepada daerah miskin untuk memperoleh lebih banyak subsidi dari pemerintah pusat (khususnya melalui skema DAU dan beberapa DAK), hal ini akan mendorong peningkatan pendapatan per kapita di daerah tersebut.
  1. Implikasi Pada Pertahanan, Keamanan dan Integrasi Nasional

Pembentukan daerah otonom baru, bagi beberapa masyarakat pedalaman dan masyarakat di wilayah perbatasan dengan negara lain, merupakan isu politik nasional yang penting.

 

Realita Pemekaran Wilayah

Menurut data yang dirilis Kementerian Dalam Negeri per Juni tahun 2009, jumlah daerah otonom selama pelaksanaan dua peraturan tersebut mencapai 530 daerah atau meningkat sebesar 68,79% dibanding pada akhir masa pemerintahan Orde Baru.

Bertambahnya 216 daerah otonom baru (DOB) tersebut di atas dapat dipilah bahwa 186 DOB ditetapkan pada tahun 1999 hingga 2007 dan 30 DOB ditetapkan pada tahun 2008 dan 2009.

Lembaga Administrasi Negara (2005) melakukan Evaluasi Kinerja Penyelenggaraan Otonomi Daerah untuk periode 1999-2003, menyimpulkan bahwa kesejahteraan masyarakat, khususnya dilihat dari indikator ekonomi dan sosial secara umum, mengalami peningkatan. Namun demikian, tetap terjadi kesenjangan antara wilayah Indonesia Bagian Barat dan Indonesia Bagian Timur. Salah satu input dalam evaluasi ini adalah indeks pembangunan manusia. Sedangkan kualitas pelayanan publik, khususnya infrastruktur dasar, menunjukkan bahwa rasio panjang jalan keseluruhan dengan luas wilayah mengalami penurunan, belum adanya peningkatan yang signifikan terhadap pelayanan publik di bidang pendidikan dan kesehtan. Selanjutnya dalam upaya demokratisasi menunjukkan angka partisipasi masyarakat cukup tinggi dalam berbagai even demokrasi lokal terutama dalam penggunaan hak pilih pada Pemilu dan Pemilu Kepala Daerah. Secara umum

Bappenas (2005) telah melakukan Kajian Percepatan Pembangunan Daerah Otonom Baru (DOB). Kajian ini secara khusus mempelajari permasalahan yang terkait pembangunan daerah otonom baru dan sektor yang menjadi andalan dalam pengembangan ekonomi di beberapa kabupaten. Hasil kajian menunjukkan bahwa pendapatan asli daerah (PAD) meningkat, tapi ketergantungan terhadap Dana Alokasi Umum (DAU) masih tetap tinggi. Selain itu terjadi pula peningkatan belanja pembangunan, meskipun proporsinya terhadap belanja rutin masih kecil. Tidaklah mengherankan bila para responden menyatakan kualitas pelayanan masyarakat belum meningkat. Hal ini ternyata disebabkan pemda DOB pada tahun-tahun awal memprioritaskan pembenahan kelembagaan, infrastruktur kelembagaan, personil dan keuangan daerahnya.

Pusat Litbang Otonomi Daerah Departemen Dalam Negeri (2005) melakukan penelitian Efektivitas Pemekaran Wilayah di Era Otonomi Daerah yang menyimpulkan bahwa secara umum tidak ada satupun daerah DOB yang bisa dikelompokkan dalam kategori mampu, meski penataan berbagai aspek pemerintahan untuk menunjang penyelenggaraan pemerintahan telah sesuai dengan pedoman yang ada. Penyebabnya adalah pemerintahan DOB kurang mampu merumuskan dengan tepat kewenangan ataupun urusan yang akan dilaksanakan agar sesuai dengan kondisi, karakteristik daerah serta kebutuhan masyarakat.

Studi ini menemukan bahwa kelembagaan yang terbentuk belum sepenuhnya disesuaikan dengan urusan yang telah ditetapkan sebagai urusan daerah. Beberapa masalah timbul, seperti jumlah kelembagaan (SKPD) yang cenderung berlebihan, struktur organisasi yang cenderung besar, serta belum memperhitungkan kriteria efektivitas dan efisiensi kelembagaan yang baik. Di sektor keuangan daerah, hanya ada satu dari sembilan daerah yang dikategorikan mampu mengelola keuangannya. Problem utamanya adalah rendahnya kemampuan dalam menggali sumber-sumber penerimaan daerah, khususnya PAD. Ditinjau dari aspek aparatur, hanya ada satu dari sembilan daerah yang dikategorikan sangat mampu dalam pengelolaan pemerintahannya. Dilihat dari ketersediaan, kualifikasi yang dimiliki, serta kesesuaian antara personil yangada dan struktur yang tersedia. Secara umum, DOB belum mampu menyelesaikan berbagai macam persoalan di atas.

Studi yang dilakukan oleh Bappenas yang bekerjasama dengan UNDP pada tahun 2008, menyatakan bahwa daerah otonom baru tidak lebih baik kondisinya paska-pemekaran, dibandingkan dengan daerah induk[3]. Kementerian Dalam Negeri juga berpendapat bahwa penambahan DOB tidak berbanding lurus dengan peningkatan kesejahteraan masyarakat, pelayanan umum dan daya saing daerah. Bahkan sekitar 80% DOB mengalami kegagalan[4]. – yang ditunjukkan dengan stagnasi pertumbuhan kesejahteraan dan sebagian lainnya mengalami kecenderungan penurunan kesejahteraan. Penambahan DOB dinilai semakin menambah beban keuangan negara, dikarenakan alokasi sebagian besar APBD untuk Belanja Rutin – terutama untuk Belanja Pegawai.

Akar Masalah Pemekaran Wilayah

Berbagai studi di atas menunjukkan bahwa pemekaran  wilayah cenderung berdampak negatif ketimbang positif, yang ditunjukkan dengan pesatnya perkembangan DOB yang tidak berbanding lurus dengan peningkatan kesejahteraan masyarakat di atas disebabkan oleh beberapa faktor. Beberapa dampak negatif tersebut adalah (a) pemekaran menciptakan struktur pemerintah daerah yang tambun namun miskin fungsi, yang mengakibatkan membebani APBD dan APBN; (b) aspek politik di tingkat lokal terlalu dominan dibandingkan dengan kepentingan masyarakat, di mana sekelompok elit lokal menyandera; (c) rendahnya kapasitas fiskal yang menyebabkan pemerintah daerah berupaya meningkatkan pendapatan dengan berbagai cara yang justru merugikan masyarakat, munculnya kesenjangan antar daerah dan perekonomian daerah berbiaya tinggi akibat regulasi daerah yang mengejar secara sporadis peningkatan PAD; (d) pertambahan jumlah pemerintah daerah secara simultan meningkatkan belanja dalam APBN dan ini membebani pemerintah pusat, dimana proprosionalitas anggaran pembangunan semakin kecil terhadap anggaran rutin.

Setidaknya ada empat faktor utama yang menyebabkan pemekaran wilayah di Indonesia yang dinilai penting untuk dilakukan evaluasi. Faktor pertama adalah regulasi yang normatif. Baik PP No. 129 tahun 2000 maupun PP No. 78 tahun 2007 memuat persyaratan pemekaran wilayah yang bersifat kuantitatif semata dan tidak memperhatikan kondisi kualitatif daerah calon pemekaran maupun daerah induk. Hal ini yang mendorong kecenderungan dilakukannya manipulasi penilaian yang sesuai dengan keinginan dan kepentingan sekelompok elit daerah. Selain itu, dalam regulasi juga tidak secara jelas menunjukkan koridor ketegasan pemenuhan persyaratan bgai daerah yang hendak melepaskan diri dari daerah induk, mana indikator yang mutlak harus dipenuhi tidak dinyatakan secara jelas.

Faktor kedua, pertimbangan politis jangka pendek lebih mendominasi dalam pertimbangan menyusun usulan pemekaran wilayah dibandingkan kajian yang dapat dipertanggungjawabkan yang mempertimbangkan secara matang implikasi pemekaran wilayah. Banyak daerah dengan memanfaatkan jasa konsultan yang bersedia melakukan kajian sesuai dengan pesanan sekelompok elit agar usulan daerah pemekaran dapat memenuhi persyaratan administratif semata dan dilanjutkan dengan aksi lobi-lobi ke pemerintah pusat. Faktor ketiga adalah keterbatasan kemampuan pemerintah pusat melaksanakan pembinaan, monitoring dan evaluasi terhadap DOB – terutama pada masa awal transisi, sehingga seolah yang terjadi adalah pemerintah daerah otonom baru melenceng dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. hal tersebut ditunjukkan dengan penggunaan APBD yang memarginalkan kepentingan dan kebutuhan masyarakat di daerahnya. Faktor keempat adalah keterbatasan sumberdaya pemerintah daerah dalam melaksanakan pemerintahan yang otonom, yang ditunjukkan masih rendahnya kualitas SDM aparatur pemerintah, keterbatasan anggaran serta tidak tersedianya sarana dan prasarana yang layak untuk menyelanggarakan pemerintahan di daerah.

Kebijakan pemekaran wilayah di Indonesia tersebut ibarat “pisau bermata dua”, di mana di satu sisi diharapkan dapat mengatasi permasalahan jauhnya rentang efektivitas pelayanan publik, pemerataan pembangunan daerah, desentralisasi demokrasi[5], pengakuan terhadap aspek sosio kultural masyarakat dan kepentingan pertahanan dan keamanan negara, namun juga berpotensi terjadinya pembajakan demokrasi oleh sekelompok elit daerah, perekonomian daerah biaya tinggi (Fitrani, et al., 2005:57-79) dan munculnya defense mechanism (Utomo, 2003:143-145). Fitrani et al. (2005) menyatakan bahwa pemekaran telah membuka peluang terjadinya bureaucratic and political rent-seeking, yakni kesempatan untuk memperoleh keuntungan dana, baik dari pemerintah pusat maupun dari penerimaan daerah sendiri.

Alternatif Solusi

Memperhatikan deskripsi dampak negatif dari kebijakan pemekaran wilayah  di atas, maka diperlukan berbagai langkah evaluasi dan sekaligus solusi guna mengembalikan tujuan kebijakan pemekaran wilayah sebagai salah satu alternatif cara untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Langkah pertama yang hendaknya ditempuh adalah menghentikan seluruh usulan beserta pembahasan pemekaran wilayah, baik yang berada di tingkat daerah maupun di tingkat pusat dan sekaligus melakukan evaluasi dan analisa secara menyeluruh terhadap mekanisme melalui Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (perppu) dan persyaratan usulan pemekaran wilayah. Moratorium pemekaran wilayah tersebut dilaksanakan guna menghentikan trend negatif yang tidak memberikan manfaat bagi rakyat.

Langkah kedua, adalah menyusun grand strategy kebijakan pemekaran wilayah jangka panjang. Kiranya perlu memperhatikan penaatan jumlah wilayah otonom yang ideal dengan memperhatikan indikator-indikator pelayanan publik yang urgen dan bersifat antisipatif terhadap perkembangan masyarakat. Tujuannya adalah: pertama, untuk memberikan pedoman bagi pemerintah dan DPR dalam menyetujui usulan pemekaran wilayah dalam kurun waktu 20 tahun hingga 25 tahun mendatang; kedua, memberikan kerangka persyaratan minimal yang harus dipenuhi dalam setiap usulan pemekaran wilayah bagi daerah agar kepentingan pelayanan publik tidak diabaikan oleh pemerintah daerah hasil pemekaran; dan ketiga, mencegah munculnya kesenjangan antar daerah – baik di sektor ekonomi, sosial, budaya dan politik.

Langkah ketiga adalah merumuskan mekanisme monitoring dan evaluasi terhadap kinerja pemerintah daerah paska pemekaran, baik yang ditujukan kepada daerah induk maupun DOB. Monitoring dan evaluasi ditujukan untuk melihat kapasitas sebenarnya yang dimiliki oleh DOB dalam menjalankan pemerintahan, yang ditunjukkan dengan kemampuan aparatur, kemampuan anggaran daerah dan sarana-prasarana daerah. Hasil monitoring dan evaluasi tersebut yang kemudian digunakan oleh pemerintah pusat untuk menentukan langkah/tindakan selanjutnya, apakah diperlukan pendampingan, dikembalikan ke daerah induk atau bahkan digabung dengan DOB lainnya. Oleh karena itu, langkah ini memerlukan kemauan pemerintah pusat untuk melakukan monitoring dan evaluasi selama masa transisi atau masa percobaan.

Langkah keempat pendampingan bagi DOB yang bertujuan memberdayakan daerah. Oleh karena itu, yang pertama, diperlukannya kaijan ulang terhadap kebijakan insentif fiskal bagi DOB dan sekaligus merumuskan alternatif kebijakan yang mendorong pemerintah DOB untuk meningkatkan kapasitasnya dalam membiayai penyelenggaraan pemerintah, pembangunan daerah dan pelayaan publik di daerah. Hal ini bertujuan untuk mencegah maraknya penggunaan APBD di DOB yang didominasi untuk pembangunan fasilitas pemerintah namun mengabaikan pembiayaan kepentingan publik. Kedua,  pemberdayaan juga ditujukan terhadap kapasitas

Langkah kelima adalah kerangka kerjasama antar daerah – terutama DOB dengan wilayah sekitarnya, yang melibatkan seluruh stakeholder dengan harapan dapat mencegah timbulnya permasalahan sosial yang mengancam integrasi bangsa paska pemekaran suatu wilayah. Kerjasama antar daerah dimanfaatkan untuk mengatur pengelolaan berbagai sumberdaya alam yang berada di daerah yang cenderung menjadi pilihan tercepat bagi pemerintah daerah untuk meningkatkan PAD, sehingga rentang terhadap munculnya konflik antar daerah.

Langkah terakhir adalah peningkatan kapasitas kelembagaan masyarakat guna mewujudkan kekuatan masyarakat sipil (civil society) yang mampu berkolaborasi dengan pemerintah daerah. Langkah ini bertujuan untuk menghindari dominasi elit politik dan pejabat birokrasi di tingkat lokal yang menghendaki pemekaran wilayah hanya untuk memenuhi kepentingan kelompok dan golongannya. Keberadaan civil society tersebut menjadi penting seiring dengan semakin dekatnya pelayanan publik yan diharapkan dapat meningkatkan kesejahteraan masyarakat.


[1]Perkembangan Indikator Utama Sosial Ekonomi Indonesia”, 2008, BPS, Jakarta.

Puluhan ribu desa masih tertinggal”, 20 Maret 2009, http://puspen.depdagri.go.id

[2] PP No. 129 tahun 2000, Bab II Pasal 2

[3]Studi Evaluasi Dampak Pemekaran Daerah”. 2008. Bappenas dan UNDP. Jakarta.

[4] “80% Pemekaran Wilayah Gagal”,Berita di http://cetak.kompas.com/ 80.persen.daerah.pemekaran.gagal_files/, diakses pada tanggal 30 September 2009

[5] Ida, La Ode. “Permasalahan Pemekaran Daerah di Indonesia”, Artikel dalam Media Indonesia, tanggal 22 Maret 2005

 

Referensi:

Fitrani, Fitria, Bert Hofman dan Kai Kaiser. 2005. “Unity in Diversity? The Creation of New Local Governments in A Decentralising Indonesia”, Jurnal Bulletin of Indonesian Economic Studies Vol.41 No.1 tahun 2005, hlm. 57 – 79.

Dwiyanto, Agus, dkk. 2003. Reformasi Tata Pemerintahan dan Otonomi Daerah. Pusat Studi Kependudukan dan Kebijakan UGM. Yogyakarta.

Mardiasmo. 2002. Otonomi dan Manajemen Keuangan Daerah. Penerbit Andi. Yogyakarta.

Tarigan, Antonius. 2010. Dampak Pemekaran Wilayah. Artikel dalam Majalah Perencanaan Pembangunan. Bappenas. Jakarta.

Tjokroamidjojo, Bintoro. 2002. Reformasi Nasional Penyelenggaraan Good Governance dan Perwujudan Masyarakat Madani, Tanpa Penerbit. Jakarta.

 

Utomo, Warsito. 2003. Dinamika Administrasi Publik: Analisis Empiris Seputar Isu-Isu Kontemporer dalam Administrasi Publik. Pustaka Pelajar. Yogyakarta.

_______. 2008. Studi Kajian Penataan Daerah Otonom Baru. Tim Kajian Direktorat Otonomi Daerah Bappenas. Bappenas. Jakarta.

_______. 2005. Pemekaran Wilayah. Direktorat Pembinaan dan Pengembangan Hukum Depdagri. Jakarta.

Undang-undang No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.

Peraturan Pemerintah No. 129 tahun 2000 tentang Tata Cara Pembentukan, Penghapusan, Dan Penggabungan Daerah

Peraturan Pemerintah No. 78 tahun 2007 tentang Tata Cara Pembentukan, Penghapusan, Dan Penggabungan Daerah

Peraturan Pemerintah No. 6 tahun 2008 tentang Pedoman Evaluasi Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah.

One thought on “Nafsu Besar, Tenaga Kurang : Catatan Evaluasi Pemekaran Wilayah di Indonesia

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s